关于行政公益诉讼数据指标—— “逾期未纠正违法或履行职责”的思考

　　  李  霞  西安市人民检察院

　　“逾期未纠正违法或履行职责”是行政公益诉讼诉前环节的一项重要指标，承接诉前程序和起诉程序，是启动起诉程序的前提；在公益诉讼案件质量最新的三项评价指标中，两项与之有关，是公益诉讼工作中一项非常重要的数据指标。

　　关于“逾期未纠正违法或履行职责”

　　“逾期未纠正违法或履行职责”是指行政公益诉讼案件中，检察机关发出检察建议后，行政机关在整改期内未纠正违法或履行职责。实践中，“逾期未纠正违法或履行职责”又称“未整改”，是行政机关“是否纠正违法或履行职责”的选项。 

　　逾期未纠正违法或履行职责的判断标准

　　根据《人民检察院公益诉讼办案规则》，以下几种情形可以认定行政机关未依法履行职责：1、逾期不回复检察建议，也没有采取有效整改措施的；2、已经制定整改措施，但没有实质性执行的；3、虽按期回复，但未采取整改措施或者仅采取部分整改措施的；4、违法行为人已经被追究刑事责任或者案件已经移送刑事司法处理，但行政机关仍应当继续依法履行职责的；5、因客观障碍导致整改方案难以按期执行，但客观障碍消除后未及时恢复整改的；6、整改措施违反法律法规规定的；7、其他没有依法履行职责的情形。

　　逾期的“期”

　　根据《最高人民法院 最高人民检察院关于公益诉讼适用法律若干规定》，行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十八条规定，行政机关在法律、司法解释规定的整改期限内已依法做出行政决定或者制定整改方案，但因突发事件等客观原因不能全部整改到位，且没有怠于履行监督管理职责情形的，人民检察院可以中止审查。

　　由此可见，行政机关的整改期限一般为两个月，紧急情况下为十五天。检察机关可以中止审查，中止的期限和次数由办案人员根据案件的不同情况决定。实践中，由于行政机关涉及的行业多，监督的内容广，整改难度大小不一，如补植补栽受季节影响或者城市规划的影响等，导致整改期限内完成整改难度大，需要办案人员针对具体情况作出具体判断。

　　“逾期未纠正违法或履行职责”的后续程序

　　“逾期未纠正违法或履行职责”是行政公益诉讼诉前环节的一项指标，承接诉前程序和起诉程序，是启动起诉程序的前提。行政机关对检察建议整改情况作出回复后，检察机关办案人员进行现场核查后做出如下判断：若行政机关切实纠正了违法或履行了职责，则终结审查；若行政机关“逾期未纠正违法或履行职责”，则进行审查起诉。

　　“逾期未纠正违法或履行职责”在实践中存在的问题

　　系统填录设置与办案流程不一致

　　根据案件系统的设置，诉前程序履行情况（纠正或履行职责/未纠正或履行职责）的数据是伴随“行政机关回复日期”进行采集的。如果在回复日期的次月填录，则会出现数据抓取不上的现象，这与公益诉讼办案流程相矛盾。行政公益诉讼办案流程要求，收到行政机关的回复后要进行现场核查，不能仅依据行政机关的回复做出是否整改的判断。因此，实践中办案人对行政机关是否履职的判断会迟于行政机关的回复日期，由此会导致系统抓取数据不准确，不能准确反映该地区的检察建议整改情况。

　　未整改案件数据不准确，影响案件质量评价指标

　　在最新的三项公益诉讼案件质量评价指标中，“诉前整改率”和“对到期未整改案件的提起诉讼案件率”均是以“逾期未纠正违法或履行职责”案件数为基础计算的。

　　诉前整改率，是指被监督单位在诉前阶段整改到位的案件数占诉前阶段整改到位的案件数与到期未整改的案件数之和的百分比，即整改到位数/（整改到位数+到期未整改数）

　　到期未整改的案件提起诉讼案件率，是指行政公益诉讼起诉数占同期行政公益诉讼起诉数和未整改未起诉行政公益诉讼案件数之和的百分比，即行政公益诉讼起诉数/（起诉数+未整改未起诉数）。实践中，因为案件系统不能直接抓取未整改未起诉数，通报的到期未整改的案件提起诉讼案件率是行政公益诉讼起诉数/未整改案件数。

　　由此可见，未整改案件数不准确会影响案件质量评价指标的计算。

　　案件质量评价指标排名导致追求“逾期未纠正违法或履行职责”数据趋零，不利于公益诉讼工作开展。

　　诉前整改率和到期未整改的案件提起诉讼案件率是两项相互关联的指标，行政机关到期未整改，到期整改率低于100%，才会有未整改案件起诉率，后一项数据以前一项数据降低为基础。在实践中，办理起诉案件的院案件评价指标得分会相应降低。

　　以西安为例，全市13个基层院，只有A院未整改案件1件、提起行政公益诉讼1件。该院诉前整改率为全市第13名，得1分；其他院并列第一，均为13分；该院到期未整改案件起诉率为100%，位列全市第一，得13分，其他院无起诉案件，该项无数据，并列全市第二，得12分；两项数据相加，A院起诉1件行政公益诉讼案件，得14分，其他院无起诉案件，得25分。由此看出，办理了1件起诉案件，案件评价指标得分反倒与其他院的差距达到11分。

　　在起诉案件集中管辖的区域，未整改案件的存在导致排名落后的现象更为突出：仍以西安为例，办理诉前程序案件的西安A院，发现未整改案件1件，移送集中管辖的西安铁路运输检察院提起公益诉讼，A院的诉前整改率<100%，起诉案件0件。其他基层院无未整改案件，诉前整改率100%，起诉案件0件。此时A院诉前整改率为全市第13名，得1分；其他院诉前整改率并列第一，得13分；全市起诉案件0件，13个院到期未整改案件提起诉讼案件率相同，并列第一，均为13分。A院两项数据得分14分，其他院两项数据得分26分，A院数据指标得分与其他院得分差距为12分。且在此情况下，“逾期未纠正违法或履行职责”数据越多、移送起诉的案件越多，案件质量评价指标得分越低。

　　从最高人民检察院工作报告看，2019年全国回复整改率87.5%，2020年全国行政机关回复整改率99.4%，更多问题在诉前解决，但100%的整改率是不科学也不现实的。设置诉前整改率和到期未整改的案件提起诉讼案件率这两项指标的初衷是反映该地区整改情况，目的是促进提升诉前整改率，及时救济和保护公益。实际上，整改率的高低一方面与行政机关对检察建议提出的问题的重视程度有关，另一方面也与整改难度有关。诉前整改率的设置导致追求高整改率，反而会影响检察机关的办案积极性。如果选择对行政机关容易整改的案件发检察建议，整改率必然很高，长远看来并不利于公益诉讼工作的发展；如果对一些“老大难”问题提出检察建议，行政机关整改难，整改率变低，反而能够体现公益诉讼工作的价值。

　　建议

　　系统增设“行政机关是否整改”的核查时间

　　根据公益诉讼办案规则，办案系统应增设核查时间，检察机关收到行政机关的回复后进行现场核查，办案人员根据核查的情况填录核查日期及“行政机关是否履行职责或纠正违法”，保证“逾期未纠正违法或履行职责”这一数据的准确性。

　　改进未整改案件起诉率通报方式

　　对于起诉案件集中管辖的区域，应将集中管辖的区域作为一个整体进行通报，反映整个区域未整改案件起诉情况。或者把集中起诉案件分别计入移送检察院的起诉案件数进行通报，这样才能真实反映未整改案件的起诉情况，有利于上级检察院对应起诉但未起诉案件进行督导，真正履行公益诉讼检察职责。

　　改进诉前整改率的通报方式

　　建议将目前的全部通报排名改为通报值通报，即设置一个通报值，将诉前整改率通报值设定为98%，如果检察建议发出后整改率大于等于98%，就属于“好”，不再通报具体数据；低于该通报值的，再进行具体数据通报，客观反映诉前整改率。

　　［责任编辑：梁伟民］