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安检察公益诉讼工作分析——以五年公益诉讼办案数据为样本

发布时间: 2022-06-23

  柏超      西安市人民检察院

  西安检察公益诉讼工作开展情况

  20177月检察公益诉讼写入《行政诉讼法》《民事诉讼法》,检察公益诉讼工作全面开展已近五年时间。这五年间,西安市检察机关积极履行公益诉讼监督职能,先后开展了秦岭生态环境保护、“携手清四乱 保护母亲河”“保护千家万户舌尖上的安全”、耕地占用税专项监督等专项活动,共发现线索5277件,立案5030件,办理诉前程序4887件,起诉及移送西安铁路运输检察院起诉77件。检察机关内部协作机制9份,奖励机制2份,与行政机关会签协作机制64份。共有2件案件入选高检院典型案例,10件案件入选陕西省检察机关典型案例,7个办案组被市委政法委评为优秀侦办案件办案组。

  经过五年的发展,西安检察公益诉讼取得了一定成效,但也存在一些短板和不足,本文结合实际工作开展情况分析如下。

  公益诉讼工作短板及原因分析

  公益诉讼工作开展不均衡

  一是各领域工作开展不均衡。以行政公益诉讼立案情况来分析,五年来共立案4960件,其中生态环境和资源保护领域2951件,食品药品安全领域991件,国有财产保护领域119件,国有土地使用权出让领域14件,其他领域885件。从以上数据可以看出,案件主要集中在生态环境和资源保护领域,占全部案件的59.5%;食药领域案件占19.98%,新领域案件占17.84%,国有财产保护和国有土地使用权出让领域案件较少,尤其国有土地使用权出让领域案件仅占0.28%

  虽然案件量不一定能全面反映工作开展状况,但是五年来国有土地使用权出让领域的确未成为公益诉讼工作重点,专项活动空白,案件线索排查力度不够。主要原因在于,相比生态环境与资源保护领域,国有土地使用权出让领域案件线索发现难,调查取证需要行政机关的配合,办案周期长。在办案任务逐年增长的压力下,办理更为熟悉的生态环境和资源保护领域案件成为基层院的首选。

  二是案件类型不均衡。五年来全市检察机关行政公益诉讼立案4960件,民事公益诉讼立案70件,相差悬殊。民事公益诉讼起诉案件空白,刑事附带民事公益诉讼未做到应附尽附。2018年市院与新城、周至等八个基层院均出台了关于加强公益诉讼工作内部协助配合的制度,但实践中,其他部门与公益诉讼部门的协助配合、线索移送仍有待加强。

  专项活动多但多数活动成效不明显

  经统计,2017年以来,全市共先后开展过26个专项活动,其中上级院部署的活动22项。目前同时在开展的专项活动有消毒产品、PPP项目、中医药保护、公益诉讼办案风险防控、“公益诉讼守护美好生活”、红色资源保护、秦岭生态环境保护、耕地占用税专项监督等8个专项,真正认真开展且有成效的活动很少,根本原因在于公益诉讼部门人员不足,没有时间和精力去研究消毒产品、PPP项目这类新类型案件。

  目前全市十三个基层院,公益诉讼部门均未单设,与民事检察、行政检察归属同一部门,大部分院为公益诉讼配备1名干警与1名专职或兼职书记员,个别基层院2名干警承担着民事检察、行政检察、公益诉讼三项工作,还有个别院公益诉讼员额检察官同时承办刑事案件。

  再来看办案量,2018年至2021年,全市公益诉讼诉前程序案件的年办案量基本持平,没有太大浮动(如下图所示)。

  2021年为例,全市基层院13个公益诉讼办案单元共办理了1041件行政公益诉讼诉前程序案件,以全年250个工作日计算,平均每个办案单元每3个工作日办理1件诉前程序案件,即3个工作日内要完成线索摸排、线索评估、调查取证、立案、撰写文书、发出检察建议或磋商等工作,部分案件还需跟行政机关多次沟通协调、跟进监督或组织听证,人均工作量处于饱和状态。疫情防控常态化期间,基层院干警还需参与社区疫情防控等任务。公益诉讼是一项需要“走出去”主动履职的工作,目前人员配备难以满足需要,全市办案规模和专项活动成效难以提升。

  未形成特色鲜明、知名度高的公益诉讼品牌

  相对福建福州市检察院“福山福水检察蓝”、呼和浩特市检察院“检益青城”等公益诉讼品牌,西安检察公益诉讼的“一山八水古都蓝”等一系列公益诉讼品牌正在创建过程中,还未形成特色鲜明、广为人知的品牌。主要原因在于:一是各基层院未能结合区域地域特色,找准公益诉讼工作重点;目前所有专项在十三个基层院同时开展,多而不精,缺乏有特色、有效果的专项活动。二是经验总结不够,例如某基层院结合地域特点,自2018年以来办理了120余件督促行政机关整治垃圾乱堆乱放的诉前程序案件和5件起诉案件,占其全部案件的40%,为农村环境治理和耕地保护发挥了重要作用,但由于缺乏系统总结和经验提炼,亦没有督促行政机关建立长效机制,距离品牌建设还有较大差距。三是工作宣传不够。长期以来公益诉讼工作对外宣传比较谨慎,除了检察系统内部的宣传,报纸及两微一端、门户网站等互联网宣传不够,难以形成社会公众知晓的品牌。

  关于未来西安检察公益诉讼工作的期许

  基层院公益诉讼部门单设保障办案力量

  重庆、赣州已探索基层院单设公益诉讼检察机构,成效明显。从着眼于解决当下困境的角度看,公益诉讼部门单设是解决公益诉讼人员不足的根本举措,可以改变目前人员身兼数职导致精力分散的难题,增强公益诉讼办案力量;从长远来看,部门单设符合公益诉讼完全不同于案卷审查的民事检察和行政检察的工作性质,有利于打造善调查、能出庭的专业化检察公益诉讼队伍。

  加强检察融合促进检察公益诉讼工作均衡发展

  检察融合是检察机关落实“检察一体化”、提升法律监督质效的重要举措,建议西安市院以贯彻落实陕西省检察院《推进检察业务融合发展提升法律监督工作质效的意见》为契机,制定检察融合的具体实施细则和法律文书,增强可操作性。对于公益诉讼工作来说,检察融合一方面包括公益诉讼与刑事、控申、技术、宣传等部门的融合:推动刑事、民事、行政等业务部门发现公益诉讼线索及时移送,以有效拓展国有土地使用权出让等薄弱领域的案件数量;刑事检察部门与公益诉讼部门可在刑事附带民事公益诉讼案件审查和出庭公诉等环节加强协作配合,提高起诉案件质量;构建检察技术助力公益诉讼办案新模式,解决公益诉讼取证难、鉴定难的问题。另一方面检察融合也包括市县(区)两级院业务融合,市院为基层院办案提供指导及相关保障,参办重大疑难复杂案件;建成公益诉讼大数据业务辅助系统为基层院拓宽线索来源;推动快检实验室等技术设备与技术人员在全市检察机关的共享共用等。第三方面是对外融合,即与政府市域治理相关职能机构加强联系,借助已有的网格式管理平台发现更多有价值的线索,促进公益诉讼的拓展。

  加强品牌建设提升西安检察公益诉讼知名度

  一是找准公益诉讼工作重点。市院帮助基层院结合区域特点找准工作重点,专项活动各有侧重,并注重总结经验。例如碑林、新城等城区院可侧重公共安全、食品药品安全等领域,周至、蓝田县院可重点围绕乡村振兴、秦岭生态保护等内容开展工作。

  二是提升案件质量。品牌创建必须有质量高、效果好的典型案例作支撑。通过科学制定考核标准,加大案件质量在考核中的比重,引导基层院树立典型案例意识,规范办案,办好案;用好市院聘请的由生态环境局、自然资源和规划局、税务局等部门专业人员兼任的特邀检察官助理,为案件办理提供专业知识。

  三是延伸办案效果助推社会治理。改变就案办案的思路,从个案的办理探寻参与社会治理的切入点;推进支持行政机关、社会组织起诉工作,拓展履行检察职能范围。通过参与社会治理,增强检察公益诉讼的知晓率。 

  四是加强公益诉讼品牌宣传,除法制宣传、现场宣讲等方式,构建“公益诉讼+检察宣传”工作模式,注重检察日报、西部法制报等传统媒体与正义网、两微一端等网络宣传相结合,发挥宣传人员的新闻敏锐性优势,讲好检察公益诉讼故事,宣传检察公益诉讼成效,让西安检察公益诉讼走进社会公众的视野,成为知名检察品牌。

  [责任编辑:申贵珍] 

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