西安检察工作发展报告

 ——推进规范化建设 强化法律监督能力

前 言

实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想。民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处，是社会主义和谐社会的根本特征。为了全面落实科学发展观，促进社会主义和谐社会的构建，深入贯彻省委、市委和上级检察机关的整体工作部署，稳步迈向“全国一流”的奋斗目标，在深刻分析研究西安检察工作面临形势任务和实际状况的基础上，经过认真调查研究和征求各层面的意见，西安市人民检察院决定把“规范化建设”作为今后一个时期全市检察工作的发展主题，并且把2005年确定为全市检察工作的“规范化建设年”。现以发展报告书的形式，向全市公布西安检察工作的发展轨迹和发展方向。
一、确立“规范化建设”的时代背景、形势要求和现实基础
1.1时代背景 随着经济全球化进程的推进，我国加入世界经济贸易组织（WTO）过渡期即将结束，社会主义市场经济体制的形成、发展和完善，对检察机关既带来了发展机遇，又提出了严峻挑战。统一性、公开性、非歧视性、透明度等现代法治观念的引入和确立，必将对法律运行机制的价值取向，从执法理念到司法体制、从执法行为到司法队伍素质，产生极其深远的影响。在这种大的时代背景下，处于执法前沿的检察机关，在依法治国、建设社会主义法治国家这一新的历史时期，唯有抓住机遇，迎接挑战，全方位、多视角、深层次地对现行法律运行机制进行审视、思考和创新，树立和建立符合时代特征和检察工作发展规律的现代执法理念、工作机制，才能与时俱进，不断向前发展。
1.2形势要求 党的十六大把在全社会实现公平正义作为全面建设小康社会的一个重要目标；十六届三中全会进一步明确提出了科学发展观；十六届四中全会作出了《加强党的执政能力建设的决定》，提出了构建和谐社会的奋斗目标，这些都对法律监督工作提出了新的、更高的要求。全国、全省检察长会议强调，检察机关提高执法能力就是要强化法律监督能力，进一步明晰检察工作的发展定位。西安市委坚持“国际化、市场化、人文化、生态化”的发展新理念，确立了把西安建成具有历史文化特色的国际性现代化大都市的宏伟目标，开展了“提高工作标准，改进机关作风”教育整顿活动，要求进一步提升境界、狠抓落实。在这种催人奋进的发展趋势下，全市检察机关必须在新的起点上谋求更大的发展，才能更好地适应新形势、新任务的要求。
1.3现实基础 2003年，西安市人民检察院党组确立了“团结、务实、创新、发展”的工作原则、“业务立检、机制活检、人才兴检、科技强检”的工作思路和“立足全省领先，争创全国一流”的奋斗目标，发展思路清晰，发展目标明确，使全市检察工作步入了一个持续健康发展的良好机遇期。2004年，全市检察机关全面推进 “业务建设年”的工作部署，不断加大工作力度，提高执法水平和办案质量，使各项检察工作继续保持着良好的发展态势，为实现“争创全国一流”的奋斗目标奠定了坚实的基础。发展无止境，创新无穷期。新的一年，西安市人民检察院党组从完善发展思路、营造发展环境、强化发展能力、提高发展水平的高度，在认真总结两年多来发展经验和当前工作发展状态的基础上，确立了在今后一个时期内以规范化建设为主题，在新的发展平台上全面提升检察工作整体水平的阶段性发展目标。
二、“规范化建设”的基本内涵、指导思想和目标任务
2.1“规范化建设”的基本内涵 规范是指明文规定的标准，规范化是使某项事物合于一定的标准。规范化建设要以“强化法律监督、维护公平正义”为主题，以业务建设为基础，以机制建设为重点，以强化法律监督能力为核心，深入推进执法规范化、队伍专业化、管理科学化，在规范中提高，在规范中发展，在规范中增效，逐步形成西安检察工作科学发展的长效机制，稳步迈向“全国一流”的奋斗目标。
2.2“规范化建设”的指导思想 以科学发展观统领各项检察工作，以树立正确的执法观为先导，始终坚持既定的工作思路、工作原则和奋斗目标不动摇，在规范化的平台上全面推进西安检察工作，使之趋于规范、科学和高效。
2.3“规范化建设”的目标任务 以机制建设为重点，构建业务运行、队伍管理、检务保障三大体系，加强检察业务建设、检察队伍建设和检务保障建设，提高法律监督水平和法律监督质量，强化法律监督能力，实现政治效果、执法效果和社会效果的有机统一，立足检察职能，构建和谐社会。
2.4规范检察业务运行体系
在全面履行法律监督职能的基础上，制定工作规范化标准，规范办案流程、操作规则和执法行为，使各项业务工作流程清晰、办案环节衔接紧密，实现对执法工作的流程管理和过程控制，促进严格、公正、文明执法，努力维护社会公平与正义。
刑事检察工作：
2.4.1 全力维护社会稳定。着力提高审查批捕、审查起诉工作水平，依法严厉打击严重刑事犯罪、经济犯罪活动，全力维护社会治安秩序和市场经济秩序，努力营造稳定和谐的社会环境，积极维护开放有序的市场体系。
2.4.2 亮点工作的巩固与发展。
——继续在行政执法机关中开展经济犯罪立案监督专项行动，确保监督的权威性、严肃性和有效性。探索开展侵害妇女权益犯罪案件专项立案监督工作，维护妇女的合法权益。
——持续深入地推进未成年人犯罪公诉制度研究工作，确保理论研究的成果转化，积极推进立法进程。
——加强经济犯罪研究中心和研究生实习基地建设，确定贴近办案一线的研究课题，做到工作学习化、学习工作化，促进理论研究与检察实务的相互转化和利用，提高惩治各类经济犯罪的能力和水平。
2.4.3 创新工作机制。健全贯彻“严打”方针的经常性工作机制；继续深化审查逮捕方式和公诉方式改革，推行案件简化审理，完善符合司法规律的审查逮捕和公诉工作机制；强化重特大疑难案件提前介入引导侦查工作机制；建立对逮捕和不捕、不诉以及撤案案件跟踪监督机制；规范公检法工作联席会议机制和检察机关内部侦查、批捕以及公诉部门的联席会议机制；完善审查逮捕与审查起诉衔接机制，减少审查起诉环节的退查率。
查办和预防职务犯罪工作：
2.4.4 切实提高发现和查办职务犯罪的能力和水平，突出办案重点，加大办案力度，实现办案领域逐步拓展，办案数量稳中有升，办案质量稳步提高，努力营造廉洁高效的政务环境。
2.4.5 加强工作机制建设。全面建立侦查一体化工作运行机制，提高查办大案要案、重大复杂案件的能力；规范证据分析、证据责任和非法证据排除机制，建立侦查人员跟庭听审工作机制，提高侦查人员运用证据的能力；强化办案安全防范工作机制，促进办案工作的良性发展。
2.4.6 深入开展预防职务犯罪工作。落实《西安市预防职务犯罪条例》，完善预防工作领导体制、运行机制以及宣传机制，促进职务犯罪预防工作的职能化、规范化。深入公共投资和重点工程建设项目以及案件易发多发的行业和领域开展专项预防、系统预防和个案预防，积极建立预防职务犯罪联络点，促进职务犯罪预防工作的社会化。
诉讼监督工作：
2.4.7 围绕人民群众反映强烈的执法不严、司法不公的突出问题，继续深入开展立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行监督，积极探索强化民事审判和行政诉讼监督的新途径、新办法，努力营造公平公正的法制环境。
2.4.8 建立行政执法与刑事执法相衔接的工作机制，规范行政执法行为，促进依法行政。
2.4.9 加强刑事审判监督工作机制建设，重点监督纠正量刑畸轻畸重案件、有罪判无罪案件和违反法定程序、侵犯诉讼权利、超审限的问题，确保法律的统一正确实施。
2.4.10 健全防止和纠正超期羁押的长效机制，全面落实在押人员权利告知制度，尊重和保障在押人员的人权。
2.4.11 建立保障律师在检察环节依法履行职责的工作机制，维护诉讼当事人的合法权利。
2.4.12 继续探索运用检察建议启动再审程序和跟庭同步监督举措，完善民事行政诉讼监督工作机制。
2.4.13 建立以首办责任制为核心的处理涉法上访工作长效机制，有效化解矛盾，维护社会稳定。
2.5规范检察队伍管理体系
加强检察人员的政治素质、业务素质和职业道德素质建设，提高检察队伍的职业道德和职业技能水平，为检察事业的长远发展提供有力的人才支持和组织保障。
2.5.1 建立学习长效机制。树立学习者生存、学习者发展的理念，坚持以科学的理论武装思想，以正确的理论指导实践，以先进的理论推动工作。在学习中凝聚干警的智慧和力量，提高干警生存竞争力、职业应变力、知识活化应用力，提升队伍的综合素质。
2.5.2 切实加强思想政治建设。始终保持共产党员先进性，坚持以“三个代表”重要思想武装头脑、指导实践、推动工作；加强理想信念教育、权力观教育和职业道德教育，不断强化“立检为公，执法为民”的宗旨观念；开展积极有效的思想政治工作和心理健康教育，调动一切积极因素，增强干警自立、自信、自强、自尊意识；完善先进典型的发现、培养、宣传机制，激发干警立足本职工作、投身检察事业的积极性和主动性。
2.5.3 健全检察人员选拔、管理机制。建立公开、公平、公正的选人用人机制和检察官分类管理机制。在干部选拔、任用和交流上，完善竞争上岗机制，健全市院和基层院之间、基层院和基层院之间人才挂职和流动机制，实现人才资源的优势互补；在干部队伍结构调整上，优化配置，用人所长；在干部的教育、培养、使用上，提供平台，创造环境；在干部的监督管理上，严格要求，严格监督；在队伍专业化建设上，推进“五类”管理模式，发挥各个方面的积极性，形成协调互动的新局面。
2.5.4 改进教育培训机制。落实《2004年—2008年全国检察人才队伍建设规划》，在坚持学历教育的基础上，全面实行分类培训制度，把检察教育培训的重点向技能型、实战型培训转变，大力开展适应执法办案和实际工作需要的岗位技能培训和实用业务练兵，提高教育培训的效益和质量。
2.5.5 完善监督制约机制。
——充分利用检察机关内部各机构之间在案件流程上相互制约的关系，建立配套的程序监督制约机制；认真落实党风廉政建设责任制，深入贯彻《检察人员纪律处分条例（试行）》，坚持廉政保证金制度和落实“三表一卡”制度，完善内部执法监督机制和廉政保障机制。
——坚持党的领导，进一步加强同人大代表、政协委员的联系，建立、健全特约检察员、检风监督员、荣誉监督员等制度，主动接受人民群众和社会各界的监督；自觉接受公安、法院在诉讼程序上的制约和律师的监督，完善外部监督制约机制。
2.5.6 大力开展文化育检活动。坚持以人为本理念，尊重人、关心人、塑造人、信任人，营造一种清新和谐、健康活泼、积极向上的文化氛围，并使这种人本、人文理念形成长期的检察文化培育机制，从而促使在充满活力的文化理念的感召下，激活每个干警的创造性，增强队伍的凝聚力和战斗力。
2.5.7 加强基层检察院建设。探索基层检察院建设的长效机制。继续深入开展争创先进检察院活动，进一步抓好示范院建设，发挥示范辐射作用，提高基层院建设的整体水平；突出各个基层院的优势和特色，加大典型经验的交流推广力度；坚持对基层检察院的动态管理，进一步完善和落实上级院领导联系基层检察院制度，帮助基层解决实际困难和问题，促进基层检察院建设。
2.6规范检察保障体系
2.6.1 加强内部管理机制建设。健全各项工作管理制度，从粗放型管理向集约型管理转变，形成职责清晰、权责明确、监督有力、管理科学的工作管理机制。
——完善科学决策机制。完善党组会、检委会、院务会议事制度和规则，建立重大事项决策论证制度，发挥专家咨询委员会的作用，完善领导决策机制，促进科学、民主、正确决策。
——建立绩效考评机制。完善目标管理机制。淡化岗位目标考核的行政方式，强化检察业务含量的要求，根据不同地域的经济发展水平和不同部门的工作特性，分类别地科学量化、细化工作目标任务。完善工作评价机制。以质量和效果考核为核心，根据内设机构不同部门之间的工作特点和业务要求，制定科学合理、相对独立的工作评价标准。建立奖惩、激励机制，把考核结果与干警的职务升降、岗位去留和物质待遇相互挂钩，实行绩效优先、分配倾斜和奖优罚劣、奖勤罚懒等制度。
——建立案件质量管理机制。制定案件质量考评标准，建立案件质量预警机制和动态跟踪考评机制，明确案件质量考评工作的目标、措施与监督方式，把案件质量考评工作落实到办案的每个环节和流程，逐步建立规范、管用、实用的案件质量管理机制。
——建立理论研究与办案实践互动机制。树立理论调研与检察业务相统一的观念，依托办案实践，借助高等院校、科研院所的智力信息资源，促进理论研究与检察业务的互动转化，推动检察工作的深入发展。
——完善内部协作机制。明晰各职能部门的职责，理顺相互间的关系，注重相互之间的协作配合，实现资源的优化组合和开发利用，形成整体合力。
——完善抓落实机制。强化数量、时间、标准、责任“四个概念”，确保每项工作、责任落实到人，并进行全程跟踪、督促和检查。探索督查工作经常化、系统化、规范化的工作措施，建立有效督促检查工作机制。加强机关内部管理，对制度落实情况开展专项检查，促进制度的落实。
——稳步推进检察改革。根据中央关于司法体制改革的意见，严格按照高检院、省院的统一部署，积极稳妥地推进检察改革。进一步深化人民监督员制度试点工作，总结、交流试点经验，推动人民监督员制度的规范化、法律化进程。开拓法律监督工作的新领域，理清法律监督工作的新思路，推出法律监督工作的新举措，推动检察事业的发展。
2.6.2 加强物质基础建设。适应新形势和任务的需要，完善经费保障机制、优化检察技术保障机制，以信息化建设为载体，全面、深入地实施科技强检战略，不断提高执法水平和工作效率。
——完善经费保障机制。积极争取各级党委、人大、政府的支持，在巩固检察经费主渠道的基础上，充分调动社会各方面的积极因素，形成解决经费保障问题的工作合力，保证检察经费的落实。
——优化检察技术保障机制。优化组合现有技术装备资源，确保技术装备得到最合理的使用。加大对办案一线技术装备的投入力度，添置科技含量高、实用价值大的高、精、尖设备，增强检察工作的科技含量，进一步提升检察机关的办案能力、应急能力和快速反应能力。
——加快信息化建设步伐。以实现高效严密的现代化管理为目标，开发、运用符合检察机关管理和业务要求的办公、办案应用系统，大力加强检察信息化建设，为实现办公、办案现代化奠定基础。积极筹建西安检察网站，构建现代科技平台，自觉接受人民群众和社会各界的监督。
——加强财务装备管理。严格财务管理制度，严禁铺张浪费，增强干警节约意识，确保有限的经费用在最需要的地方。制定和完善各项技术规范以及技术设备使用管理制度，做到充分利用、正确使用、科学管理。
三、“规范化建设”的三个基点
3.1必须以科学发展观为指针，提升思想境界，提高工作标准，促进各项检察工作全面、协调、可持续发展
科学发展观是党在实践“三个代表”重要思想过程中形成的新的执政理念，是各项工作的行动指针。全市检察机关必须正确理解和全面落实科学发展观，始终把加快发展作为第一要务，强化“五种发展理念”：
3.1.1 整体推进的发展理念。坚持班子建设、队伍素质、业务工作、法律监督能力、执法水平、基础建设、社会形象等各个方面的全面协调发展。
3.1.2 科学求实的发展理念。充分认识实现“争创全国一流”奋斗目标的长期性和艰巨性，准确把握实现这一奋斗目标的现实性和渐进性，注重一步一个脚印，积小变为大变，从量变到质变，一张蓝图绘到底。
3.1.3 立足实际的发展理念。正视差距，扎实推进各项检察工作；敢为人先，注重观念更新和工作创新，打造亮点、铸造精品，使西安检察真正从量到质领先西部、跻身全国一流。
3.1.4 严格执法前提下的发展理念。遵循检察工作发展的规律和特点，坚持以正确履行检察职能、符合法律规定为前提，确定发展思路、制定发展办法，保证检察工作健康有序发展。
3.1.5 可持续的发展理念。把着眼当前与考虑长远、巩固优势与克服劣势、继承传统与注重创新、重视工作发展与关注人的全面发展等有机结合起来，促进检察事业的可持续发展。
3.2必须以正确的执法观为先导，更新执法理念，改进执法方式，提高执法水平
执法理念是人们在司法、执法活动中形成的一种价值观，是基于对司法的功能、性质和基本模式深刻理解的价值观念。在新的形势下，检察工作要在新的发展平台上向更高层次发展，必须从更新执法理念入手，增强大局意识、服务意识和法治意识，树立符合社会发展进步和现代司法文明的执法理念，着重解决重办案轻服务、重打击轻保护、重实体轻程序、重执法轻效果的现象，以执法理念的更新促进执法水平的提高，使干警从履行法律监督职责层面上的合格办案人，向具有更高法律素养，成为传承公平正义的使者、个人良知和法律信念的代表者这一全新法律人迈进。
执法观是执法活动的灵魂，决定着执法行为的发展方向和执法活动的具体效果。在推进检察工作发展的进程中，必须把树立正确的执法观始终摆在首位。
3.2.1 树立正确的执法观，就是充分认识检察权是人民赋予的，必须用来为人民谋利益，为改革发展稳定服务，为保障在全社会实现公平正义服务；
3.2.2 树立正确的执法观，就是充分认识检察权是公共权力，必须主动接受监督，做到公正执法、廉洁执法；
3.2.3 树立正确的执法观，就是充分认识检察权是法律规定的，必须在法律规定的范围内、严格按照法定程序行使。
3.3必须以强化法律监督能力为核心，以业务建设为基础，把“强化法律监督、维护公平正义”的检察工作主题落实到各项执法活动中
强化法律监督能力，就是增强正确履行宪法和法律赋予的各项职责、维护法律统一正确实施的本领。
3.3.1 进一步强化履行检察职能，打击和预防刑事犯罪，维护社会稳定的能力；
3.3.2 进一步强化依法打击职务犯罪，促进廉政勤政建设的能力；
3.3.3 进一步强化正确处理群众诉求、化解矛盾纠纷、促进社会和谐的能力；
3.3.4 进一步强化敢于监督、善于监督、规范监督，促进严格执法和公正司法的能力；
3.3.5 进一步强化加强自身监督和制约，严格、公正、文明执法的能力。
强化法律监督能力，必须始终突出业务建设，把“强化法律监督、维护公平正义”的检察工作主题落实到各项执法活动中，从人民群众反映强烈的问题入手，突出办案重点和监督重点，严厉打击刑事犯罪，坚决惩治职务犯罪，依法监督纠正诉讼活动中的违法现象，充分发挥检察机关在维护社会公平正义中的职能作用。通过加强法律监督能力建设，保证全面地、充分地、正确地行使检察权，使检察机关更加符合国家法律监督机关的宪法定位，为发展这个党执政兴国的第一要务服务。
四、西安检察工作的发展前景
推进规范化建设，是2005年和今后一个时期西安检察工作的发展目标和发展方向。“规范化建设年”的部署是西安检察工作规范化进程的阶段性任务。规范化建设的发展模式为静态的制度—→动态的机制—→健全的检察运行体系，这一进程是一个不断完善、不断发展的过程。
4.1制度是规范化建设的支撑点。完善的制度是规范化建设的前提和基础。因此，推进规范化建设的首要任务是建立、健全、完善相应的检察业务、检察行政、检察队伍管理制度，使各项检察工作都有规范化的标准。
4.2机制是规范化建设的着力点。制度要落实，必须靠机制。机制是制度的活化，是制度与制度有机联系的纽带。静态的“平板”制度需要活化为动态的“立体”机制，使制度在规范的框架内运行，发挥应有的效用。
4.3体系是规范化建设的归结点。机制形成后，需要相互对接，形成完整规范的工作体系，从而有效地运转。构建业务运行、队伍管理和检务保障“三大体系”，从而涵盖、规范整个检察工作，最终形成一套“职位明确、权责清晰、监督有力、管理科学”的规范化的检察体系，是规范化建设的归结点。
4.4科技是规范化建设的依托点。科学技术的迅猛发展，资讯时代即将到来。适应时代发展需要，把科学技术运用到检察工作中，提高检察工作的科技含量，增强检察工作的质量和效率，已成大势所趋。以科技为依托，加强检察信息化建设，实现检察工作任务、工作流程、工作考核网络化管理。其基本目标是：将工作质量、工作效率和工作预警与监督纳入整体工作机制，机制由微机操控管理，使检察体系规范、科学、高效地在机制运转中完成诉讼监督的职能及各项工作任务，从而提高检察工作的整体水平。
《西安检察工作发展报告》是规范化建设的纲领性文件，是一个大的方向性的发展规则，包含着对检察工作发展规律的深刻理解，对检察工作发展形势的清醒认识，对检察事业长远发展的理性思考，符合加强法律监督能力建设的总体要求，切合全市检察工作实际，昭示着向“争创全国一流”奋斗目标迈进的坚定信心。全面落实“规范化建设”的各项目标任务和要求，需要坚韧不拔的毅力，需要争创一流的勇气，需要求真务实的作风，需要全市检察干警以良好的精神状态、崭新的精神风貌，发挥自己的智慧才干，在“争创全国一流”进程中奋发有为，大显身手，谱写新篇章。