相对不起诉决定合理适用问题浅析

唐  珊  程慧聪  魏  茹  西安市新城区人民检察院

相对不起诉制度是《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第一百七十七条规定，对于犯罪情节轻微，依照刑法规定，不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以做出不起诉决定。近年来，检察机关对于一系列涉及正当防卫的案件都作出不起诉决定，打破了以往社会的固有司法观念，不再是谁死谁有理、谁受伤谁有理，不起诉制度在司法实践中的作用日益凸显。但从司法实践来看，由于法律规定的适用范围比较原则、检察官适用不够积极等原因，相对不起诉仅在部分较单一的罪名下少量适用。针对存在问题，我们通过对本区域检察机关近年来相对不起诉适用情况的分析，就完善相对不起诉的合理适用提出以下浅显的见解。

检察机关行使相对不起诉权的意义

相对不起诉的含义

相对不起诉是指对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑法或者免除刑罚的，检察机关可以做出不起诉的决定。如刑事和解案件，按照《刑事诉讼法》规定，即使在公安机关达成和解，公安机关也不能直接撤销案件，应当将案件移送检察机关，由检察机关提出起诉或者不起诉的意见。公安机关无最终处理权，且在公安机关侦查阶段对于犯罪嫌疑人可能被判处的刑期一般只能进行形式审查，不能进行实质审查，刑期具有极大的不确定性，而检察机关在审查起诉阶段可以决定不起诉、起诉。

相对不起诉的法律后果

对犯罪嫌疑人而言，相对不起诉不仅能终结部分轻微刑事案件进入审判环节，避免有犯罪前科，还能有效缩短案件在刑事诉讼程序中的流转时长和环节，避免当事人陷入冗长的诉讼程序。

行使相对不起诉权的良性效果

检察机关依法行使相对不起诉权，通过宽严相济、罚当其罪，实现减少对立、化解矛盾的处置效果。如检察机关依法服务优化营商环境，准确把握法律和政策界限，充分运用不起诉权，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，将办案给企业带来的影响降至最低，维护了企业正常生产经营秩序和投资发展信心。

检察机关行使相对不起诉权的现状

对于犯罪情节轻微的标准，法律并未明确规定，各个学者的主张都不尽相同，轻罪案件基本均在基层检察院，以某基层检察院案件数量、类型为样本，具有可分析性。

适用数量较少

以某区检察院为例（表一），2015年相对不起诉率（以人数计算）0.82%；2016年相对不起诉率2.31%；2017年相对不起诉率5.1%；2018年相对不起诉率16.78%；2019年相对不起诉率23.1%；2020年19.3%。

表一：

年份

案件数/人数 受理案

件数/人数 相对不起诉

案件数/人数

2015 655案857人 6案7人

2016 743案909人 17案21人

2017 790案984人 40案50人

2018 777案1037人 158案174人

2019 979案1208人 271案279人

2020-至今 531案637人 118案123人

总计 4475案5692人 610案654人

注：1.数据均来源于检察机关统一业务系统；

2.2020年统计数据截至2020年10月30日；

3.2020年因受新冠疫情影响，受理案件数量与往年相比数量有所减少。

适用案件相对集中

虽然数据上显示适用比例在提升，但提升的原因是2011年醉驾入罪以来，犯罪率大幅提高。但由于危险驾驶罪的处罚力度在不断减轻，尤其是危险驾驶罪案件（表二），所以大部分相对不起诉案件均为危害公共安全罪案件。

表二：

年份

案件数/人数 危害公共安全 危险驾驶罪 交通肇事罪

2015 4案4人  

2016 12案12人  

2017 31案32人  

2018 143案145人  

2019 244案244人  

2020 94案94人 94案94人 0

适用罪名相对集中

除危害公共安全类犯罪，相对不起诉适用罪名单一。主要集中在故意伤害、盗窃、诈骗、寻衅滋事、妨碍公务、生产销售假冒伪劣产品罪等罪名。（表三）

表三：

年份

类别 侵犯公民人身权利 侵犯

财产 扰乱社会管理秩序 破坏社会主义市场经济秩序 总计占相对不起诉比（前述合计人数/相对不起诉人数）

2015 0 1案1人 1案2人 0 43%

2016 2案2人 1案3人 1案2人 1案1人 38%

2017 4案9人 1案2人 4案9人 0 40%

2018 7案17人 3案3人 3案6人 2案3人 16.7%

2019 5案5人 12案14人 9案15人 1案1人 12.5%

2020 7案8人 7案7人 10案14人 0案0人 23.6%

相对不起诉权行使不顺畅的原因

适用范围不明确

对于何谓“犯罪情节轻微”的理解，是把握相对不起诉适用条件的关键，但目前法律并未明确规定，只能由检察院根据具体情况酌定。如果处理不准确，公安机关可能要求复议、复核，被害人也可能申诉或到人民法院自诉，被不起诉人也可能申诉，这就会导致其他司法程序的启动，浪费司法资源，造成检察工作的被动。对于“犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的”没有明确的刑期规定，对于一些重罪案件能否不起诉，实践中也有争议。现实情况中检察机关对于犯罪程度的界定是基于其判刑的年限，若其低于三年，就可以认定是犯罪程度轻。对于一些可能判处三年有期徒刑的重伤案件，在处理时与轻罪案件相比也仍有不平等现象，能判处三年有期徒刑的重伤案件，考虑到损伤后果也会提起公诉。

检察官运用的主动性不高

主要原因有二：一是办案人员担心会影响处理案件的公信力，司法机关办案人员出于公平正义作不起诉处理，但当事人可能因为自身原因不满意而对办案人员纠缠、骚扰。二是在案件处理过程中，相应的程序较为复杂，要经过科室讨论、分管检察长同意、检委会讨论、上级检察院备案等，涉及较多的法律文书以及复杂的程序流转，费时费力，无形中增加了办案人员的工作负担，与相对不起诉制度所体现的诉讼效益精神和宽严相济刑事司法政策相违背，故基层办案人员优先选择将案件起诉到法院更为方便快捷。

监督制约不足

检察机关的相对不起诉属于不起诉裁量权，在适用相对不起诉的时候容易发生权力滥用的问题，导致被追诉人合法权益的侵害。从内部监督来看，主要采取的是通过上级检察机关制约下级检察机关的不起诉决定的方式，该制约机制没有设立时间的限制，缺乏较为详细的规定，不利于形成客观公正的监督。从外部监督来看，现行《刑事诉讼法》对检察机关的不起诉权规定了三种监督制约机制，包括公安机关的复议复核机制、被害人和被不起诉人的申诉机制以及被害人的自诉机制。公安机关在《刑事诉讼法》中的侦查职能本质上是为检察机关提起公诉进行的准备性活动，既非原告也非代表国家提起公诉者，不具备对不起诉决定进行监督的适当身份。法律只规定了人民检察院“应当”将被不起诉决定书送达被害人，对送达的期限、不送达的后果以及出现不送达情况时被害人的救济途径等后续内容缺乏明确的规定。

起诉和不起诉之间没有过渡

现行司法实践中，检察机关在作出不起诉决定后，被不起诉人就放任自流了，没有人再关心他的表现，被不起诉人往往再次走上违法犯罪道路，达不到唤醒被不起诉人作为良法秩序主体意识的效果。虽然部分基层检察院对于危险驾驶罪的相对不起诉当事人增加了一些进行公益服务的条件，但其他案件都没有类似的举措。

健全完善行使相对不起诉权的途径

明确相对不起诉权行使的范围，改变不会用的现状

首先，细化犯罪情节轻微、不需要判处刑罚的刑期标准，或者按照恢复性司法的要求，社会关系恢复到某种程度可以进行不起诉处理。其次，明确案件类型，如刑事和解案件规定因民间纠纷引起的案件，侵犯公民人身、财产权利的可能被判处三年以下有期徒刑的刑事案件及部分可能被判处七年有期徒刑以下刑罚的过失案件。对于侵犯复杂客体的案件是否进行不起诉，也应当有所规定，如妨碍公务罪，对于民警的赔偿谅解，能不能弥补对于司法公权力的侵害，都需要有所细化。

更新检察办案理念，打消不起诉权行使的顾虑，改变不敢用、不愿用的思想

发挥审前主导作用，正确行使相对不起诉权，健全相对不起诉权保障，增强办案人员使用不起诉权的信心，避免办案人员的不当追责。

1.依法规范不起诉权的行使，改变不当适用的现象。任何一种权力的行使都必须有相应的监督制约，否则将导致权力的扩张和滥用，从而使权力失去应有的效用和公正立场。合理设置不起诉权的内外监督机制，推进不起诉公开听证制度，做好不起诉案件的文书说理和论证。如果检察官不征求被害人意见而作出不起诉决定，在多数情况下可能使被害人认为是对自己新的侵害，因而导致他们因对不起诉不满而申诉。对于其中一方强烈反对并且理由充分的，经办检察官要依法审查，这样才能取得双方当事人对不起诉决定的理解和增加履行的自觉性。

2.增加对不起诉人考察和帮教的思考。《刑事诉讼法》规定，附条件不起诉适用于特别程序中“对于未成年人犯罪嫌疑人涉嫌侵犯公民人身权利、财产权利或者妨碍社会管理秩序的犯罪，可能判处一年以下有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，有悔罪表现的，人民检察院可以做出附条件不起诉的决定”。在作出这一决定之前，人民检察院应当根据“犯罪嫌疑人的年龄、性格、境况、犯罪性质和情节、犯罪原因以及犯罪后的悔过表现、赔偿情况等”进行权衡，在认为不起诉符合公共利益时，可附带一定条件作出相对不起诉决定。通过相对不起诉，检察机关可以增设一定期限或一定条件，对事件进行全面综合地考察，考察期满后再作决定，其法律效果和社会效果会更好，更有利于实现公平正义。首先，设定一定期限的考验期，考验期以六个月以上、一年以下较为适宜。被不起诉人在考验期内没有故意犯罪或者违反其他不起诉附加条件的，期限届满，检察机关不再就本案提起公诉；如果被不起诉人在考验期内故意犯罪，应当撤销不起诉决定，连同新罪一并提起公诉。其次，规定被不起诉人具结并履行特定义务。如书面悔过、向被害人道歉、赔偿或补偿，提供一定时间的公益劳动，向指定的公益团体支付一定数额的财物等等。若被不起诉人在考验期内没有违反前款命令的，则检察机关不再提起公诉。此外，附条件不起诉的适用条件中还应包括：犯罪情节较轻，犯罪嫌疑人可能被判处三年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，犯罪嫌疑人主动认罪，被害人同意，检察机关有理由相信被不起诉人将履行规定的义务，放弃追诉能够达到预防犯罪的目的等。

如果说起诉权是一种积极的公诉权，那么不起诉权可视为一种消极的公诉权，两者都是公诉权的重要组成部分。相对不起诉制度适用的初衷是为了满足对公平和公正的要求，同时也力求最大限度地节约案件审理的成本和提高处理案件的效率。但目前来看，我国相对不起诉本身在立法设计上的不足，和实际运作中经验缺乏的一系列问题，都在某种程度上限制了其职能的最大发挥。因此，我们有必要对公诉机关适用相对不起诉的现状进行综合分析，从而更进一步地完善该制度的相关法律法规，使其能在司法运用中发挥出最大的效用。