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安全生产领域行政公益诉讼探索研究

发布时间: 2023-01-11
 安全生产领域行政公益诉讼探索研究


        西安市高陵区人民检察院

 

安全生产事关人民福祉,事关经济社会发展大局。党中央、国务院高度重视安全生产工作,习近平总书记作出一系列重要指示批示,强调生命重于泰山,要坚持人民至上、生命至上,树牢安全发展理念,绝不能只重发展不顾安全,更不能将其视作无关痛痒的事。党的十九届五中全会更是将统筹发展和安全两件大事、实现更为安全的发展纳入经济社会发展的指导思想和原则。

从全国检察机关公益诉讼办案情况来看,2018年11月至2021年12月共立案安全生产领域公益诉讼案件24553件,发出诉前检察建议20328件。实践中,安全生产领域仍然存在监管职能交叉、边界不清,监管缺位、不到位以及执法不严格等问题;同一区域上下级“多头执法”“重复执法”的现象仍然存在。检察机关作为国家法律监督机关和社会公共利益的代表,通过行政公益诉讼督促相关行政机关依法履职,最大限度预防和减少安全生产事故,全力维护人民群众生命财产安全,是检察机关法律监督的应有之义。

 

安全生产领域行政公益诉讼立法演进

 

2015年12月,《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》曾提出要“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”。2017年6月27日,通过修改《行政诉讼法》确立了行政公益诉讼制度,意味着行政公益诉讼制度由局部试点走向全面正式实施。《行政诉讼法》第25条第4款修改,为诸如安全生产之类“等”外领域行政公益诉讼保留了可拓展的法律空间。党的十九届四中全会提出了“拓展公益诉讼案件范围”的要求。2020年,最高检将“等”外领域探索原则由“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。之后,全国多个省级人大常委会出台支持检察机关开展公益诉讼工作的决定,明确授权检察机关在安全生产领域拓展公益诉讼案件办理。2021年6月10日修正的《安全生产法》第74条第2款规定:“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或导致重大事故,致使国家利益或社会公共利益受到侵害的,人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”明确了安全生产作为行政公益诉讼的法定领域。

 

安全生产行政公益诉讼相关概念分析

 

安全生产

 

界定“安全生产”的含义是开展该领域行政公益诉讼的基本前提。《辞海》中将“安全生产”解释为:为预防生产过程中发生人身、设备事故,形成良好劳动环境和工作秩序而采取的一系列措施和活动。《安全生产法》第2条规定:“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产,适用本法”。可见,与日常理解不同,《安全生产法》中的“安全生产”仅针对生产经营单位而言,此外的“安全生产”不在该法的调整范围之内。

 

安全生产公共利益

 

从我国《安全生产法》的立法目的来看,其旨在通过“加强安全生产工作,防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济社会持续健康发展”。从该法保护的法益、安全生产引发事故及纠纷的特征来看,都具有明显的公共利益属性。

第一,《安全生产法》保护的法益具有公共利益属性。该法强调安全生产工作应当以人为本,坚持人民至上、生命至上,把保护人民生命安全摆在首位。如要求企业建立健全全员安全生产责任制,同时要求生产经营单位关注从业人员的身体、心理状况和行为习惯,加强对从业人员的心理疏导、精神慰藉,严格落实岗位安全生产责任,防范从业人员行为异常导致事故发生。可见,该法以保护生产经营过程中的参与者及广大人民群众的生命财产安全为目标,体现了社会本位的立法理念及法益保护的公共利益属性。

第二,安全生产事故及纠纷涉及主体及利益具有复合型。实践中,安全生产公共利益涵盖的主体往往包括用人单位、劳动者、政府机关、社会组织等,涉及国家利益、集体利益、个人利益与公共利益。较大以上安全生产事故往往会导致多个利益受损,如2019年湖南浏阳碧溪烟花制造有限公司“12·4”重大爆炸事故中,监管人员安全风险排查管控缺位,最终“小拖大、大拖炸”,导致13人死亡、13人受伤,严重侵害了个人、集体与社会公共利益。

 

检察机关在办理安全生产领域行政公益诉讼中的问题

 

在通过修改完善《安全生产法》以弥补安全生产领域内部行政执法供给不足的基础上,检察机关开展安全生产领域行政公益诉讼进一步解决了外部权利救济乏力的问题。但与此同时,在刚刚“转正”不久的安全生产行政公益诉讼实践中仍然存在一些问题。

 

对安全生产公共利益的理解不统一

 

《安全生产法》第2条将“安全生产”的主体范围限定为“生产经营单位”,即非“生产经营单位”的“安全生产”不在《安全生产法》调整的范畴之内。然而在实践中,一些地方检察机关在对“安全生产”的理解上存在偏差。如济南市人民检察院督促整治道路交通安全隐患行政公益诉讼案中,某县某村邻村省道因装有中央隔离护栏,行人车辆需向南绕行约2公里进入村庄,为抄近道,许多行人车辆违反交通规则,沿省道逆行入村,存在较大交通安全隐患。检察机关针对公路主管部门对涉案路口存在的交通安全隐患监管、整改不力的问题制发检察建议并有效督促其进行了整改。本案将其归为安全生产领域行政公益诉讼案件有待商榷。可见,我们有必要在界定好安全生产及安全生产公共利益的基础上启动该领域行政公益诉讼。

 

对安全生产领域行政公益诉讼案件办理缺乏专业优势

 

现实中,安全生产领域行政监管存在专业性强、信息封闭度高、风险分布广等特征,检察机关在无侦查权的情况下,如果当事人不配合,很难取到相关证据。同时,《安全生产法》并未明确应急管理部门的综合监管与其他部门行业监管的定义、范围与界限,安全生产行政监管中往往存在职能交叉甚至职责不明的情况,加之个别领域实施国家监管和地方监管相结合的特殊管理体制,为检察机关锁定安全生产行政公益诉讼的“被告”造成困难。此外,检察建议发出后,如何对行政机关提供的整改方案进行评估、判断整改方案是否有效、可行也超出了检察机关的专业范围。

 

对安全生产领域行政机关履职标准认识不一

 

根据《行政诉讼法》第25条第4款及《人民检察院公益诉讼办案规则》第75条,行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责;行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。《安全生产法》将公益诉讼提起的前提界定为“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或导致重大事故,致使国家利益或社会公共利益受到侵害”。可见,在确定存在重大事故隐患或导致重大事故后,不论是制发检察建议还是将行政机关诉至法院,都要对行政机关的履职情况进行判断。特别在法院审理阶段,对如何认定“依法履职”,理论实践中主要形成了“行为标准”与“结果标准”两种观点。如何判断行政机关是否依法履职,以及在何种条件下启动安全生产行政公益诉讼成为了一个难题。

 

探索解决上述问题的路径

 

以准确界定安全生产公共利益为办案前提

 

只有明确界定了安全生产公共利益,才能做到对案件的准确选择。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》首次以“中共中央文件”的形式明确检察机关是“保障国家法律统一正确实施的司法机关”“保护国家利益和社会公共利益的重要力量”。在界定何为安全生产公共利益时,应当将安全生产公共利益与《安全生产法》的适用范围及该法所要实现的立法目的相对应。因此,对“安全生产”的理解不宜超出《安全生产法》作扩大解释。这要求检察机关不能忽略安全生产公共利益的界定及风险防控这一核心目标,对案件办理应当体现出检察机关应有的专业判断和执法水平。

 

以强化检察机关专业素能为重要抓手

 

与一般的行政公益诉讼相比,安全生产领域对行政机关不作为的评判更具有跨专业学科的复杂性。检察机关要克服在安全生产行政公益诉讼中的专业劣势,就要寻求自身专业素能的突破与外部的专业支持。首先,检察机关办案人员要熟练掌握公益诉讼办案相关规则,在此基础上学习安全生产相关法律知识、行业监管制度规范等内容,为提升专业判断力和执法能力,进而做到依法监督、精准监督打好基础。其次,检察机关可以与应急管理部门建立常态化协作机制,建立重大线索信息数据共享协作机制,形成安全生产公益保护合力。此外,对于确属安全生产领域专业性问题的,可以适当借助专业机构和人员的力量,在调查取证、检察建议制发等环节寻求专业性支持。

 

以“行为标准”+“实质性合法”为行政机关履职判断标准

 

当前,我国安全生产领域存在监管能力不足和监管意愿缺失的短板,这种结构性失衡可能体现为行政机关违法行使职权、不作为、假作为、不充分作为等多种情况,这往往会形成行政监管的“灰色地带”。因此,笔者认为,判断行政机关是否依法履职不仅应当适用“行为标准”,在此基础上还应当将行政行为是否“实质性合法”作为判断行政机关是否依法履职的标准。首先,检察机关判断行政机关是否依法履职的职责范围应以现行法律规定为基础,否则,会对行政机关依法行政造成一定冲击。其次,在审查认定行政机关履职情况时宜采取“实质性合法”标准,即将形式上合法但实质上违反立法目的的不充分作为、假作为纳入监督范围。最后,宜从国家利益或社会公共利益保护最大化角度出发,以事实为根据,以法律为准绳,审查和认定行政机关是否穷尽了监管措施,考量行政机关是否依法全面纠正了违法行为或不作为行为。

 

[责任编辑:姚  刚]

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